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充分发挥社会组织作用打造共建共治共享的社会治理新格局

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充分发挥社会组织作用打造共建共治共享的社会治理新格局

周肖萌

社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量和国家治理的重要主体之一,在营造共建共治共享社会治理格局的重任中,离不开社会组织的参与,这为社会组织发展带来了新机遇,也对社会组织如何参与社会治理提出了新使命和新要求。了解当前我国社会组织的发展现状对于社会组织更好的参与社会治理奠定了重要基础。

一、当前我国社会组织发展现状

改革开放以来,我国社会组织建设取得了很大成就,社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用,已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带,成为我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。主要表现在:

(一)社会组织建设制度环境逐渐完善。

有关社会组织登记管理的法律法规相继出台,以《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等若干规章和规范性文件为架构的登记管理制度初步形成。以《企业所得税法》及实施条例、《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》等一批法律和相关政策法规为框架的社会组织配套政策不断健全完善。2017年10月1日起施行的《中华人民共和国民法总则》将社会团体、基金会、社会服务机构这三大类型社会组织与事业单位一起纳入非营利法人类别,这意味着社会的法律地位和治理主体身份得到了法制保障。

(二)社会组织地位进一步提升。

近些年我国社会组织在国家治理体系中的地位和作用进一步巩固和提升,开始迈入发展的新时代。党的十七大第一次将社会组织作为“发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容,要求必须发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能;党的十八大将发展社会组织纳入社会治理创新的视野;党的十九届三中全会把社会组织作为党和国家机构改革的一部分,社会组织第一次被纳入国家最高层面的机构改革进行设计,成为党和国家机构改革统筹谋划的一部分,社会组织成为党总揽全局、协调各方中的一支重要力量主体。

(三)社会组织发展步伐逐步加快。

十一届中全会之前,社会组织的地位并没有得到应有的重视,发展缓慢,类别单一。十一届三中全会以来,特别是进入新世纪,在党和政府的支持下,社会组织数量不断增加,规模不断扩大。根据民政部和中国社会组织网公布的相关数据,截止到2018年6月,我国符合条件的社会组织共有约80.3万个,其中社会团体376236家,民办非企业单位425850家,基金会6393家,几乎遍布全国各地,较上年增长14.3%,增速创10年新高。截至2018年4月,我国各省平均社会组织数量达26050家;与2017年年末相比2018年我国新增社会组织数量7257家,省均227家;与2017年相比,2018年我国社会组织数量增长率达0.92%;截至2018年4月,我国省均基金会数量为206家。

(四)社会组织自身建设不断加强。

社会组织的法人治理机制初步建立,领导班子建设日渐加强,从业人员年龄知识结构不断优化,非营利组织会计制度广泛执行,自律意识和诚信观念不断加强,逐步涌现出一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。

(五)社会组织“走出去”在加速

中国已经迈入新时代,这个新时代是中国日益走近世界舞台中央、不断为人类做出更大贡献的时代。这个新时代也为中国社会组织走向世界舞台提供了前所未有的机遇。中央明确提出“引导社会组织有序开展对外交流,参加非政府间国际组织,参与国际标准和规则制定,发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用,在民间对外交往中的重要平台作用”。在中央政策的引领和推动下,越来越多的社会组织开始迈入国际舞台,并成为参与和推动全球治理体系中的一支虽然弱小但具有强大生命力的新生力量。

二、社会组织在参与社会治理中的现实价值

社会组织是社会治理的重要主体,在市场无法做、政府又不能为的公共服务领域,社会组织发挥着积极的作用,满足着社会特殊的公共物品需求,在参与社会治理的过程中体现着其现实价值。

(一)促进依法治国基本方略的落实。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,也是现代社会发展的基本标志,而社会组织参与社会治理体现了治理主体多元化的格局,推动了法治社会的构建。在社会治理过程中,依据法律法规制定严格的社会治理制度,能够最大程度地体现治理的民主化,而社会组织的参与能够将依法治国渗透到基层,为群众参与社会治理提供条件以及制度保证。

(二)是政府购买公共服务的主力军,有助于政府职能的转变。

在传统的社会治理格局中,政府占据主体地位,过多的行政干预使得民众难以获得周到的、多元化的服务,而在社会组织的参与下,政府的权利范围会逐渐收缩,进行职能的转变,有利于切实体现为人民服务的宗旨。中央财政连续多年专项支持社会组织参与社会服务,社会组织参与服务提供主要包括基本公共服务和非基本公共服务,在教育、就业、医疗、社保、养老等基本公共服务领域,社会组织日益成为重要的服务提供者。新时代,社会主要矛盾发生了变化,人民对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾成为当前社会主要矛盾。要满足人民对美好生活的需要,关键是提供更多更好的优质服务。我国社会矛盾变化为社会组织发展带来了巨大的发展机遇,社会组织正日益成为各类服务提供的重要力量,尤其是逐步成为新增服务领域的主力军。推动社会组织成为新增服务领域主力军的是连续多年推行的政府职能转变和政府购买服务。

(三)保障公民的基本权利。

一方面,社会组织可以更好的反应群众的诉求。政府在社会治理的过程中,和社会、群众产生矛盾的时候,有时会形成直接对立的局面,社会组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带,可以通过与政府积极的沟通和交流,把政府的方针政策传达给群众,也可以代表所属群体理性、合法的表达其利益需求。另一方面,在社会组织的参与下,社会治理工作能够得到更加有效的监督。而民众在合法权利受到侵犯时,可以通过社会组织进行维权,如消费者协会等,能够增强民众的依法维权意识和能力。

(四)推动社会的和谐与稳定。

社会组织的自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性以及作为社会和个人,甚至有时候作为政府和群众之间的中介所具有的特点决定了其可以发挥自我治理、缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的作用。从参与社会治理的角度来说,社会组织能够有效动员社会力量和社会资源,帮助政府解决社会治理中的一些薄弱环节,有助于开展社会互助、开展公益事业,对失业人员、妇女、儿童、老人、残疾人员等弱势群体提供社会援助,在促进社会公平、缓解就业压力等方面发挥了积极作用。并且能够从群众的角度出发,综合各方面的意见,配合政府妥善处理各种矛盾,进而维护社会的稳定与和谐。

三、当前我国社会组织在参与社会治理过程中存在的主要问题

随着经济社会的不断进步,尤其随着社会主要矛盾的变化,民众对于参与社会治理的要求越来越强烈,而各类社会组织也在这一背景下纷纷建立。在社会治理主体多元化的推动下,社会组织参与社会治理的能力逐渐提升,对于和谐社会的构建作出了巨大贡献。但当前,我国社会组织参与社会治理仍然存在一些问题。

(一)多数社会组织实力较弱,存在感偏低。

由于中国社会组织发展起步较晚,当前能发挥社会创新作用的社会组织仍然是少数。中国多数的社会组织自身实力还相对较弱,仍旧需要政府的扶持,在帮助社会弱势群体的活动中,协助政府发挥作用,对政府的依赖较大,在我们的日常生活中,存在感还是偏低。相较于发达国家,我国社会组织的总体贡献和参与人数还远远低于世界水平。根据学者萨拉蒙等人对世界22个国家的调查,社会组织支出占国内生产总值比重的平均水平为4.6%,参与过社会组织的人数比例为28%。而我国社会组织总支出仅占国民生产总值的0.35%,提供支援服务的人数不到总人数的1%。

(二)社会组织参与社会治理的能力不足。

目前社会组织普遍存在功能不完善、服务不到位等问题,参与社会治理的能力普遍不足,无法满足民众对社会治理权利的诉求。首先,社会组织作为非盈利机构,本身没有创收能力,其运行存在着经费的限制。社区社会组织往往只能依靠捐赠或者政府扶持,大部分社会组织即使有创收能力,也能力一般,有时只能维持收支平衡。清华大学NGO研究所组织的调查数据显示,目前只有1/5的民办非企业单位认为组织的资金状况良好,37.3%的民办非企业表示资金缺乏。这直接导致社会组织在项目申请、运行、考核过程中,为了争取资金不得不迎合不同方面的各项指标和需求,间接导致其独立性的大大削弱;其次,社会组织在结构设计以及队伍培养方面比较随意。一些社会组织徒有注册登记,却没有参与社会治理的实际行动。人才队伍专业化程度不高,人才总量不充足。有些工作人员是兼职人员及志愿者,即使有专职工作人员,专业化、职业化程度也不高,同时专职工作人员待遇较低,留不住人才。最后,社会组织孵化基地建设也尚处于探索阶段。近些年来,社会组织孵化基地虽然发展迅速,但是在运营中也存在着运作资金来源不稳定、自身能力存在不足、缺乏符合条件的孵化对象、孵化对象存在动机及意识上的问题、孵化过程的组织难度大、孵化过程缺乏有效性等问题。

(三)社会组织发展不平衡不充分。

根据中国社会组织网大数据发布的全国登记社会组织数据资料统计分析,截至2017年底,全国社会组织总量位居前10的省份中,江苏一省的社会组织数量超过全国1/10,排名前10的省份占全国份额接近2/3。西南地区增速远超华北和西北,与华南和华中不相上下,然而东北地区社会组织无论是数量还是增速,在全国都处于垫底位置。社会组织发展既有鲜明的地区不平衡特征,也有突出的城乡不平衡特征。各个区域之间存在发展不平衡,每个区域内城乡之间发展也不平衡。各个区域的城市社会组织发展都远远超过本区域农村社会组织发展。这种不平衡不充分的发展形势使得社会组织无法全方位的参与社会治理,非常不利于共建共治共享的社会治理新格局的构建。

(四)社会组织的管理存在薄弱环节。

一些社会组织内部管理混乱。有的社会组织有钱却无事可做,有的社会组织想做一些服务于社会的事情却没钱。一些社会组织法制观念淡薄,不按章程开展工作,甚至个别社会组织没有建立规范的章程,内部财务、管理等制度不完善。缺少严格的约束机制和监督机制,诚信自律和服务承诺难以保证。值得注意的是,公益性使得社会组织对志愿者的需求较高,但志愿者是以兼职、志愿为主体的团队,使得社会组织内部管理制度缺乏约束性。

(五)社会组织培育缺乏系统规范。

首先,《社会团体登记管理条例》对于社会组织的门槛相对较高,社会组织成立的审批程序等复杂且苛刻,但成立后政府对其管理与扶持却并不到位,缺乏对“草根”社会组织的扶持;其次,当前一些部门虽然给予社会组织资金、项目和服务上的支持,但是限于职能和能力,还比较分散,不稳定,短期性明显。再次,登记管理部门和业务管理部门对社会组织规范管理的力度不够。在实际工作中,由于人力物力等条件限制,一些业务主管部门只重社会组织开办时的审批,不重视日常业务的检查,对社会组织开展业务工作的情况知之甚少。而一些登记管理部门由于协调力度不够,开展对社会组织违法行为和非法社会组织的查处工作举步维艰。

四、充分发挥社会组织作用,打造共建共治共享的社会治理新格局

我国社会组织参与社会治理仍存在很多问题,所以迫切需要加大力度,有序推进社会组织改革,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,更好地发挥社会组织在社会治理中地积极作用。李克强总理在政府工作报告也强调:“打造共建共治共享社会治理格局。完善基层群众自治制度,加强社区治理。发挥好工会、共青团、妇联等群团组织作用。促进社会组织、专业社会工作、志愿服务健康发展。”

(一)明确社会组织在社会治理中的主体地位。

按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)的要求,加快推进政府职能转移,建立政府与社会组织在公共服务领域的合作关系,加快落实《决定》提出的“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,由社会组织依法提供和管理。”一方面,政府可以通过向社会购买服务来实现公共责任和义务,政府相关部门应当加强引导、扶持、管理和监督,使社会组织承担的社会管理和公共服务事项越做越好。另一方面,政府需要为社会组织提供良好的发展条件,推动社会组织做大做强,发挥其动员社会资源提供公共服务的作用,为市民提供差异化、多样化的公共服务。

(二)健全社会组织参与社会治理的体制机制。

一是合理界定社会组织参与社会治理的范围。凡是政府想做而做不到、做不好的领域所涉及的社会管理和公共服务,都可以鼓励社会组织参与,通过购买服务等方式,让社会组织发挥作用。比如养老服务、教育服务、社区服务、环保服务、文化体育服务、公共政策咨询服务等。二是明确政府向社会组织购买服务的标准。既要明确承担服务项目社会组织的硬件设施、人员素质、服务质量和管理水平的标准,又要明确购买服务项目的数量、质量和服务费用。三是明确政府向社会组织购买服务的方式。通过“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式,采用项目发包、公开招标等方式将服务性、技术性、论证性和社会性等工作交由社会组织承担。四是明确政府向社会组织购买服务的机制。建立公共财政框架,建立一整套科学合理完善的项目发布信息机制、运作跟踪机制、绩效评估机制、结算支付机制,并给予社会组织人力、财力、物力和政策扶持。同时,建立严格的购买服务评估监督制度,包括内部监督和外部监督。

(三)提升社会组织参与社会治理的能力。

根据《决定》“推进社会组织改革。加快实施政社分开,激发社会组织活力,克服社会组织行政化倾向”的要求,不断提升社会组织参与社会治理的能力。一是继续深化社会组织管理体制改革。鼓励发展支持型社会组织和枢纽型社区社会组织综合服务机构,大力发展公益性社会组织。继续推进社会组织去行政化改革。二是保证社会组织的独立性。利用制度规范实现社会组织与党政体系的分离,确保社会组织能够在社会治理工作中依法自主履行职能。三是加强社会组织人才队伍建设。鼓励枢纽型、支持型社会组织引进高端人才,提高社会组织队伍的专业化和职业化水平。四是加大孵化培育社会组织力度。扩大社会组织孵化实验基地规模,降低社会组织创业者的租金,为其提供一站式服务的创业环境,分类培育各种社会组织,促进社会组织的发育和发展。

(四)完善对社会组织的监督管理。

依据《决定》规定:“依法加强对各类社会组织的监管,推动社会组织规范自律,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”一是加强社会组织党建工作。探索建立党建与社会组织发展的联动机制,实现社会组织党建全覆盖。二是完善社会组织法律体系。积极稳妥推进社会团体、基金会、社会服务机构登记管理条例等行政法规修订工作。三是加强政府监督。政府监督部门应该严格履行职责,根据相关规定对社会组织提供的公共服务进行检查与核对,并将信息及时公布到相关网站。四是继续优化社会监督。全面开展社会组织第三方评估机制,定期对社会组织的资历、业务能力、信用度等进行评估,确保社会组织参与社会治理的公开性和公正性。五是完善社会组织自律机制。建立权责明确,协调运转、有效制衡的内部治理结构。

(五)打造多元化的社会治理共同体。

社会组织的类型差异,使得其在参与社会治理的过程中需要采取不同的模式。因此,在优化社会治理的过程中,应深入分析不同社会组织的性质、职责范围,并利用一定的规范引导社会组织发挥自身的优势,体现分类治理的优势。例如对共青团、妇联等全国性人民团体,应确保其在机构设置、职能履行、财产管理、人员培训、制度建设等方面独立于行政机关。对于中国青年志愿协会、儿童少年基金会等专业类服务型社会组织,政府可以加强合作,利用市场手段购买服务,并鼓励其开展经营性活动,扩大资金来源、提高运行能力。对于一些“草根”社会组织,政府应积极支持,利用法律法规明确其社会治理权利,促使其不断成长、成熟。

(六)构建协同共治的社会治理环境。

在共建共治共享社会治理格局的要求下,社会组织必须要与政府与公民进行良性合作,才能保证社会公共服务的方向,提高和谐社会的构建效果。首先,政府要做好简政放权工作,改变传统工作模式中对市场运行简单粗暴的干预方式,利用社会组织实现对市场运行过程的控制,最大限度地体现市场在资源配置中的基础性地位。其次,要构建多元化反馈渠道,及时获取民众对公共服务的意见,保证公民的监督权利,并通过反馈逐渐完善社会组织服务能力,提高协同共治效果。

2019年3月4日 10:20
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